我国政府机构改革的回顾和反思 一、案例背景 1．政府机构改革之旅简析 1978年到2008年的30年间，政府机构主要经历了六次改革、三个阶段。 (1)第一阶段改革：国家领导体制改革背景下的精兵简政。 第一阶段改革的核心是1982年改革，以精兵简政为主要特征，意在配合同时期进行的国家领导体制改革。根据五届全国人大常委会通过的《国务院部委机构改革实施方案的决议》，国务院工作机构总数从100个降为61个，共减少工作人员12000余人。《决议》的重点除了大幅削减国务院职能部门数量外，还包括对国务院领导体制的改革，这是其后历次政府机构改革方案中没有的内容。根据《决议》，国务院副总理人数由原来的13人减少到2人，同时增设相当于副总理的国务委员，以“不变级别变职务”的形式精简了国务院领导体制，达到了使一批老同志有序退出领导岗位的目的。1982年的政府机构改革是全面拨乱反正、改变国家领导体制以及实现领导集体更新换代的配套措施之一，与此相比，政府机构改革自身的意义反而退居其次。 (2)第二阶段改革：配合市场经济体制的制度调整。 第二阶段包括1988年、1993年、1998年和2003年四次改革，以调整政府的经济管理职能为主要特征，意在配合社会主义市场体制的形成与发展，消除阻碍社会主义市场经济的体制因素。这一阶段改革体现为对经济管理部门的大幅调整。 总体而言，第二阶段改革的一个总思路是政治配合经济，即政府机构改革配合经济体制改革，政府机构改革因而是配合市场经济体制的制度调整。因此，第二阶段改革的效果也与同时期的经济体制改革密切相关：其一，市场经济体制改革的成功，与政府机构改革的配合密不可分，建设社会主义市场经济基本形成了适应国情和现代市场经济规律的政府机构体系。其二，“摸着石头过河”的改革出现“膨胀——精简——再膨胀——再精简”的怪圈，一些部门被多次调整，而个别经济部门在其他经济部门被裁撤的背景下，吸收了原来分属多个部委的权力，改革的效果亦因此大打折扣。其三，第二阶段改革纯为建立市场经济体制的配套措施，其重点在于经济管理部门对社会民生的关注不足，除为配合人事体制改革数次调整劳动人事部门外，几乎未对社会管理部门进行改革。 (3)第三阶段改革：回归到政府机构改革本身的大部制改革。 尽管前两阶段改革的成效显著，但总也有不尽如人意之处：其一，前两阶段改革虽托名政府机构改革，但实为其他方面改革的配套措施，受其他方面改革影响较大，因而出现多次反复的现象。其二，前两阶段改革尚未形成明确的改革目标和改革思路，改革随意性较大。对此，国内政经学各界回归政府机构自身改革思考，最终形成了建立职能相统一的大部制的目标，并在党的十七大报告中予以确立。在大部门体制的目标指引下，政府开始推进第三阶段的政府机构改革。 第三阶段改革的关键词是“大部门体制”，目的是建立中国特色社会主义行政管理体制。目前，第三阶段改革仍处于发展阶段，2008年的改革是其典型代表。十一届全国人大第一次会议通过了《国务院机构改革方案》，在国务院形成了一批大部门的雏形：如大交通方面形成了交通运输部，大工业方面形成了工业与信息化部，大社会人事方面形成了人力资源和社会保障部，大卫生方面形成了新卫生部等。 第三阶段改革的另一个重要特征是各方利益主体从幕后站到前台，公开表明各自立场，并围绕大部制展开利益博弈。社会各界围绕大部制改革的激烈讨论，各利益主体敢于公开向大部制发难，表明大部制已经触及到问题的实质和关键，从而暴露出政府机构改革将要面临的主要困难和所要解决的主要矛盾，而多元利益的冲突与对立也昭示着第三阶段改革必将走过一条充满荆棘的道路。 2．政府机构改革之成效 改革开放30年间，政府机构改革取得了三大标志性成果： (1)作为改革核心的机构：基本建立起适应国情和现代市场经济规律的机构体系。政府机构改革的核心是机构，机构的“撤、并、改”是政府机构改革的主要形式，改革后的机构设置是否科学、各种类型机构的职能配置是否合理是判断政府机构改革成败的重要标准。1982年改革前，政府机构中经济管理部门的数量占全部部门总数的三分之二以上。从此意义而言，当时属于经济管理型政府。随着市场经济体制的形成与发展，政府机构逐渐呈现出多元化和体系化的趋势。2008年改革后已经基本建立起适应国情和现代市场经济规律的政府机构体系。目前的政府机构体系包括政务部门、经济调控与管理部门、社会管理与服务部门三大类别，分别负责国家政治方面的事务，对国家经济进行调控和管理，以及负责管理各种社会事务。目前的政府机构体系分类比较明确，各部门之间的职能划分比较明晰，既体现了改革成果，也为下阶段改革奠定了基础。 (2)作为改革关键的职能：初步形成了“四位一体”的综合性职能结构。政府职能调整在历次改革中都被置于重要位置，而六次政府机构改革按照职能调整的重点可以分为两个阶段。第一阶段为前五次改革，这五次改革在职能调整上的重点是政府的经济职能，具体而言，即将政府的经济职能从微观管理向宏观调控转变，从直接管项目、管审批向管规划、管标准转变。无疑，前五次改革在政府职能转变上的思路是正确的，也取得了良好的效果。但是，由于政府职能过于偏重经济，也因而对社会的全面发展造成了一定消极影响。第二阶段始于2008年改革，这次改革的重点之一是保障和改善民生，加强社会管理和公共服务，其意在促进政府建立包括经济、政治、文化和社会诸方面职能的综合性职能结构，实现政府职能的“四位一体”。“四位一体”在一定程度上弥补了以经济管理为重点的缺陷，也与改革开放事业由以经济改革为主向经济、政治、文化、社会的全面改革的趋势相适应。 (3)作为改革精髓的理念：确立了服务型政府的理念。机构调整与职能转变是围绕某一政府理念展开，形成明确的政府理念，为进一步政府机构改革提供了思想保障。管理理念是一种权力理念，它所强调的是政府对社会、对公民的绝对优位性，政府在配置社会资源方面起主导、甚至是唯一作用。对于我国而言，服务型政府是一种全新的政府理念，不仅突破了在计划经济时期所形成的管理型政府理念，也突破了沿袭数千年的官本位思想，使政府机构改革有了质的飞跃。 3．政府机构改革之反思 改革开放30年间，政府机构改革取得了巨大的成就，也积累了很多经验和教训，同时暴露了一些矛盾和问题。在大部门体制已经成为政府机构改革目标后，什么是大部门体制、如何实现大部门体制、如何完善市场经济条件下的政府机构体系成为下阶段政府机构改革的重点与难点，这有必要对政府机构改革的利弊得失进行反思。 (1)政府机构改革的法治化程度不够。 法治化程度不够是说政府机构改革虽然已经改变了过去因人定事、以言定事的局面，但国家立法机关对于政府机构改革仍处于实质性缺席的状态。根据《国务院组织法》第8条规定，全国人大是政府机构改革的批准机关，但从政府机构改革的实践看，全国人大批准政府机构改革方案只是政府机构改革的一个象征意义大于实质意义的环节。在6次改革中，全国人大都毫无例外地通过了国务院提交的政府机构改革方案，不仅没有任何修改，甚至没有提出实质性意见。根据国务院政府机构改革的程序，在全国人大批准改革方案后，各相关部委先制定“三定”方案，经编制部门协调和修改后报国务院审批，然后公布施行。可见，全国人大虽然是法定的政府机构改革实施主体，但并未发挥实质性作用。谁在政府机构改革权力秩序中起主导作用，对于政府机构改革的效果有着直接影响。在政府机构改革已经开始向法治型转变后，全国人大在政府机构改革中的实质性缺席，不仅与宪法和《国务院组织法》的有关规定相违背，而且也不利于政府机构改革工作自身的发展。因此，有必要改变目前的权力结构，使全国人大的批准权由虚变实。全国人大不仅要从严审查政府机构改革方案，而且应全程参与政府机构改革方案、“三定”方案的形成过程。在行政机构设置领域综合运用法律保留原则、比例原则等法治工具，使全国人大在政府机构改革中起主导作用。当然，主导作用并不意味着对其他利益相关主体的排斥，相反，其他利益主体可以真正地从改革的幕后走向前台，将原来处于桌底下、幕后的“权力”变成桌面上、台前的“权利”，通过法定程序等正常途径表达其利益诉求。 (2)对大部制的理解存在误区。 根据党的十七大报告的精神，大部门体制与职能相统一有着密切的联系。因此，有学者从职能相统一出发，加上比较国务院部委数量和西方主要发达国家政府部门数量所得出的感性认识，认为大部制就是部委合并，就是建立规模庞大、总揽事权的“超级大部”大部门，并谓之“改‘九龙治水，为‘一龙治水”’。此一观点实在是对大部制的重大误解！大部门之“大”，非部门大或职权大，更不在于人员数量大，而在乎视野大和气魄大。所谓“视野大”，是指大部门应该着眼于宏观政策的制定与调控，而不应拘泥于微观事务的管理；所谓“气魄大”，是指大部门应当具有长远的战略眼光，注重所管理事务的中长期发展。总而言之，大部门应当是管理某一方面事务全局和长远的政府部门，而不是若干个职能相联系的部门的合署办公。以国外的大部门为例，很多大部门不仅不大，反而在机构和人员数量上都比较小，即便是一些多达万人的“超级大部”，也是将各层级（包括地方各层级）的执法管理人员均包含在内。这是因为，这些大部门多以协调性和政策性部门为主，其执行职能交由专设的执行或独立机构办理，不需要过多的工作人员。因此，大部门体制的核心其实还是原来所提的改革思路，即政府职能从微观管理向宏观调控转变，从管事、管人、管钱，向管政策、管法规、管标准转变。如果按照上述标准考察国务院各部委，即便是几个具有大部门雏形的部门也只是在外观上与大部门体制有所类似，与真正的大部门有着相当的距离。 (3)政府部门功能分际不明显。 大部制改革需要通过功能合理分离达到职能有机统一的目的。具体而言，就是将公共行政事务横切为决策、执行、监督三部分，再按照公共行政事务的本质进行合理划分，而非仅将公共行政事务纵切为不同的业务领域，交由某个大部门全权包揽。这就要求政府各部门间存在明确的功能分际。 政府机构改革30多年来，部、委、直属机构、部委管理的国家局、国务院议事协调机构之间的关系和功能分际从未厘清。在法制层面，依《国务院组织法》，部委没有明确的区分，不仅在职能、组成上并无不同，都是负责某一专门业务的机关，而且在丁作方式上也均采取首长负责制。由此观之，部、委之间的最大区别是后者设委员，有委员会议，而前者在法律上不设委员，只有部务会议一条。直属机构和部委之间的区别主要在于级别，而不在功能。就实践面而言，在职权范围和功能基本保持不变的情况下，部、委可以降格为直属机构、甚至是部委管理的国家局，部委管理的国家局可以升格为国务院直属机构，国务院直属机构也能升格为部，委可以一朝变为部，部也可以瞬间变为委。 (4)政企分离尚在半途。 政企分离一直是政府机构改革的重点之一。政企合一有两种形式：第一种形式是显性的政企合一，即政府直接管理企业，这一形式的政企合一有两项弊端：政府以行政直接干预经济事务；企业凭借行政力量实行垄断。第二种形式是隐性的政企合一，即政府本身就是一个企业，政府的主要职能是经济审批和项目投资。政府机构改革的着力点往往在于去除显性政企合一的第一项弊端，即使企业脱离政府，而未能在去除显性政企合一的第二项弊端上有所作为，也未能从根本上改变隐性的政企合一。可以说，政企分离这一机构改革的重要任务仍在半途，离真正实现尚有相当距离。 （改编自祝捷：《我国政府机构改革的回顾和反思》，《广东行政学院学报》，2010年第5期） 二、思考题 1．政府机构和职能之间有什么样的内在关系？ 2．“大部制”改革怎样才能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈？
参考答案：
第一空：政府职能与政府机构的设置是一个矛盾统一体。机构是职能的载体，政府职能作为一定政府机构所显示出的职责和功能，其有效发挥有赖于政府机构的合理设置。同时政府职能的变迁又是机构设置的内在依据，机构的设置、撤并与政府职能的发展变迁密切相关。一方面，政府职能重塑必然要求政府机构作出相应的改革；另一方面机构改革是政府职能重塑的必由之路。从我国政府机构七次改革的历史来看，很长一段时间都没有跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，其主要原因在于没有抓住职能转变这一主线，所以“大部制”改革要获得成功必须紧紧围绕这一主线。
